입력 2021.10.30.

CarbonBrief 원문 2015.12.3.

※ 카본브맆 (CarbonBrief) 은 어떤 곳? 이 단체는 기후 변화에 대한 과학 및 정책을 전문으로 하며 영국에 본사를 둔 웹사이트이다. 탐사 언론 및 자려 시각화 부문에서 여러 차례 상을 수상했다. 레오 힉맨이 카본브맆의 감독이자 편집자이다.

[시사뷰타임즈] 파리 기후 협정에서 나온 결과는 이미 분명한바: 섭씨 2도 아래로 기온 상승을 제한하겠다는 것은 성공하지 못하게 돼 있다는 사실이다.

이러한 말은 연구결과들이, 정치인들이 그리고 관측자들이 끝도 없이 되풀이 했던 내용이다.

아마도 여러 나라들의 전 세계적 기온에 대한 기후 약속의 결과로 가장 널리 인용됐던 수치는 ‘기후조치추적자’ 가 계산한 섭씨 2.7도일 것이다. ‘세계자원연구소’ 는 유사한 결론에 이르고 있는 수 많은 다른 연구 결과들을 분석해왔다.

‘섭씨 2도로 제한’ 은 2010년 이후의 유엔 기후 협상 목표로 명시돼왔는데 - 그렇기에 만일 파리 협정이 이를 성취하지 못한 것이면, 왜 이협정이 이미 실패작이라고 낙인을 찍지 않고 있는 것일까?

이 상황에 소위 일부 사람들이 “포부의 틀” 이라고도 부르는 ‘역류방지틀’ 이 등장한다. 이것은 기후변화를 처리하기 위한 제반조치들이 반드시 시간이 지남에 따라 더욱 야심찬 것이 되도로 진보적인 것이 되게 한다.

(톱니바퀴) 역류방지틀 (ratchet mechanism) 이란?

역류방지틀...자세히 보기

이번 주, 여러 나라들은 방향을 설정하기 위한 협상 천달 등장했던 세계 지도자들의 도와주면서, 54쪽짜리 초안 협상 절차를 시작했다.

그러나 찾아보아도 “톱니바퀴” 에 대해 언급하는 서류는 없었고 -이 말이 한 번만 나오는 것도 아니었다. 초안 자체 내에 현안문제를 포함하고 있는 것도 아니지만, 협정 초안을 통틀어 흩어져 있으면서, 다른 현안 문제들과 연계돼 있거나 통합돼 있었다.

그린피스 같은 관측자 단체들은 꽤나 단순한 구조로 밀어붙이고 glTek.

이론상, 여러 나라들은 “의도적으로 국가가 결정한 기여상황들” (INDCs) 을 5년 마다 제출하도록 돼 있었는데, 자국이 배출가스를 얼마나 많이 감축할지 개요를 정하는 것이었다. 각 나라가 제출한 것은 지난해의 것보다 더욱 야심찬 것이곤 했는데, 말하자면, 계속 높게 잡는 것이었다.

이러한 제출 서류들은 그 이후 전 세계 기온 상승을 막는 전반적인 효과를 평가해 보기 위해 검토됐다. 특히, 이렇게 제출된 내용은 초안의 장기 목표 설정에 대한 기준점이 되곤 한다. 장기 목표 -가능성이 뻔한- 는 역류방지틀이 훨씬 더 강하게 가동돼야 한다는 뜻이 된다.

이러한 검토에서 얻은 지식을 염두에 둔 상태로, 여러 나라들은 그후 “숙제” 하는 기간을 갖곤 했는데, 여기서 이 나라들은 자국이 의도하는 기여 상황을 훨씬 더 야심차게 만들 기회를 갖는다.

그리고, 마지막으로, 그 기여상화이란 것이 공식화 되어 협정에 명시되곤 했다.

그러나 파리에서 협상이 진행되는 동안, 역류방지틀이란 것의 세부적인 내용과 전반적인 개념은 난제들로 가득차있을 것으로 예상된다.

미국에 본사를 둔 두뇌집단인 천연자원 방어 위원회의 국제프로그램 부장인 제잌 쉬밋은 본지 카본브맆에 여러 나라들이 파리에서의 마지막 밤에 아직도 논읠을 하고 있다는 것은 “중대한 문제” 들 중 하나 일 수 있다고 말한다.

여러 나라들은 얼마나 정기적으로 INDCs를 제출해야 하나?

대개의 나라들은 5년을 주기로 함께 모이고 있다. 프랑스와 중국은 최근 이 문제에 대한 공통분모를 발견한 뒤 양국 성명에서 다음과 같이 적었다.

“사람들은 5년마다 평가하는 것을 지지하며 전반적인 진보 상황을 포괄적인 방식으로 합의된 장기 목표가 되게 한다. 이러한 평가의 결과는 당사국들에게 자국의 조치를 국가적으로 정한 방식으로 정기적으로 향상시키라고 알려주는 게 될 것이다.”

이러한 상황은 INDCs 다음 협상자리의 결과가 합의내용이 집행되는 해인 2020년이 되자마자 제출될 수도 있다는 뜻이다.

이러한 생각은 이 단기적인 틀이 여러 나라들로 하여금 정기적으로 공식 목표에서 과학 및 기술 발전을 포착함은 물론이고, 초과 달성에 대해 조정할 수 있는 기회를 제공한다는 것이다.

검토해야 할 검토내용은 무언가?

유엔 초안에 제시된 검토에는 두 가지 형태가 있다.

제안된 INDCs의 총체적 영향을 살펴보는 "사전" 검토가 있다. 이는 여러 나라들에게 자국이 제출한 것이 공식화되기 전에 완화 목표를 개선할 수 있는 기회를 준다.

또한 합의 법조문 전체가 포함돼 있는 "전 세계적 평가" 도 있다. 이는 사전 검토와 거의 동일한 과정을 설명하며, 필요한 포부 수준과 관련된 후속 약속 기간을 위해 “제안된 국가적으로 정한 기여 상황을 통해 소통된 포부 수준에 대한 총계를 평가하도록” 하는 것이다.

그렇다, 혼란스럽다. 그러나 이러한 반복은 검토 과정을 밀어붙이는 것이 사실상 협약 본문에 걸리도록 두 방을 쏘게 한다는 뜻이 된다.

할 것이 더 있다. 평가 조항은 여러 나라들의 기존 기여상황들이 어떻게 이행되고 있는 중인지 검토할 것을 시사하는데 -합의 부문에 대헤 이행되는 과정을 또한 투명하게 하라는 말이다. 이것은 미래의 약속이 현재 회의에서의 것보다 반드시 더 강력하게 하려는 또 다른 수단이다.

최저 개발국 집단에 따르면, 2018/19에 시작된 두 가지 종류의 검토를 해야한다고 한다. 갬비아의 환경부 장관 파 오우스만 자르주는 국제환경/개발 연구소와의 취재 대담에서 다음과 같이 말했다.

“우리는, 가장 좋게 사용할 수 있도록 알려 준 과학 및 기타 적절한 기술적, 사회적 및 경제적 정보에 의한 여러 약속/여러 의무에 대한 사후 이행 상황에 대한 검토는 물론이고, 제안 했던 기여상황 및 약속들에 대한 사전 평가에도 전념해야만 한다.”

그러나 검토란 것이 각 국가의 INDCs 목표를 정하게 하고 잠정적으로 비평을 받게 해 줄수록, 자국의 국가 주권 수호를 우려하는 여러 나라들의 반대를 더욱 받을 가능성이 크다.

WWF의 기후변화 담당관인 자코 두 토이트는 카볼브맆에게 “당사국들은 검토 지표가 어떻게 될지 모르고 있는 한, 마땅히 사전 검토를 한다는 것이 무슨 의미인지에 대해 두려워 한다.” 고 했다.

검토는 완화 약속을 꼭 다루어야만 하나?

이론 상, 파리 협정은 완화, 적응 그리고 재정의 균형을 맞춰야만 한다.

‘역류방지 틀’ 이라는 개념이 거의 종합적으로 완화 부분에서 다루어지는 개념인 반면, 다음과 같은 다른 영역들에도 분명한 언급이 있다.

적응에 대한 부분은 정기적인 간격으로 “적을 조치의 증가하는 효율성에 대한 관점으로” 평가돼야 할 것임을 시사한다.

추가적으로, 재정 부문은 “개발 도상에 있는 당사국들이 밝힌 필요성과 우선성을 근거로” 모금될 돈의 단기 양적 목표에 대한 주기적인 관점이 돼야할 것임을 시사한다.

완화, 적응 그리고 재정을 이런 방식으로 연계시키면 장점이 몇 배가 된다.

개도국들은 자국들의 목표들 이행에 도움이 되는 돈을 얼마나 많이 사용할 수 있을 것인지 분명한 상태라면, 더욱 엄격한 배출가스 폭표들을 택할 용기를 얻게될 수도 있다.

인도는 역류방지 틀에 이르는 이러한 지름길 적인 접근방식을 지지하고 잇는 나라들 중의 하나다. 인도 협상단의 대표부들 중의 한 명인 아자이 만수르는 사업기준 신문에 다음과 같이 말했다.

“전 세계적인 평가는 모든 이의 노력이 집합적으로 우리들을 어디로 데려가는지를 알게 한다. 우린, 그러므로, 전 세계적 평가가 단지 완화에 대해서만 여러 나라들이 뭘 더 할 필요가 있는지에 대한 측정치 및 신호를 제공하는 지표가 아닌, 재정, 기술에도 그러한 지표가 돼주었으면 한다.”

검토가 있게 되면 어떤 일이 일어나나?

검토 과정은 시간이 흐르면서 포부 내용이 향상시키면서 존재해야 한다는 것에 광범위하게 의견이 일치돼 있다.

어려운 점은 각국의 INDCs들은 서로 다른 기간을 잡고 있다는 사실이다. 약속/검토/강화 등의 절차를 조화롭게 연출하는 것은 그러므로, 미국이나 인도 같은 나라들이 동시에 조화를 맞춰 접근하는 것이 바람직하다고 강조를 해봤자, 거의 불가능에 가깝게 된다.

예를 들면, 미국은 2025년까지의 목표치를 제출했고, 인도, 중국 및 유럽연합 등 대부분의 다른 나라들은 2030년까지의 것을 제출했다.

이것은 일부 국가들은, 자국들의 약속을 이행하고 있는 중간에 스스로 검토하고 있다고 여기면서, 차후의 10년 중 후반부에 대한 것마저도 꼭 새로운 목표치를 제출해야한다고 생각하지 않는다는 것을 뜻한다. 진행을 하고 있는 목표들은, 많은 경우 입법화된 것 및 계획들이 이미 가동 중에 있기 때문에, 상향 조정하는 것이 힘들 수 있다.

미국의 기후변화 특사인 탓 스턴은 언론 요약 설명회에서 2030년 후에는 이 절차가 더욱 동시에 일어나는 것이 될 수도 있다고 했다.

“여러 나라들이 점점 더 5년 단위 검토에 대해 생각들을 하고 있으며 나라에 따라 두 가지 다른 것들이 행해질 수도 있다고 생각한다. 미국을 보면, 매 5년마다 다음 5년에 대하 새로운 목표를 생각하고 있곤 했다. 우린 더더욱 많은 나라들이 그런 관점에서 우리와 함께 해주길 바라며, 확실히 2030년 이후의 기간에는 여러 나라들이 실제로 매 5년 마다 새로운 목표를 시행하고 있는 것을 보게될 것이다. 그러나 그때 이전에라도, 5년 단위 검토를 보고 싶은바, 그러한 검토기간에 여러 나라들이 새로운 목표를 설정하거나, 아니면, 자국의 설정한 10년짜리 목표를 위한 기간 한 가운데 있으면서 목표치를 올려야 하는지 알기 위해 또 다른 목표를 바라보게 되도록 하기 위함이다.”

여러 나라들, 뒷걸음질 할 수도 있을까?

파리 기후 정상회담에서의 또 다른 핵심적 논의 사항은 “장기적 목표”, 다시 말하면 여러 나라들이 어떻게 해야 섭씨 2도까지 기온을 제한한다는 국제적인 목표를 측정 가능한 현실로 바꿔놓을 수 있는가 인바 - 예를 들면, 배출가스 0 이라는 목표 또는 어떤 특정 해까지 경제에서 탄소를 제거하겠다 (탈 탄소) 등을 통한 방법을 말한다.

기후 공동체들이 이러한 목표 쪽으로 얼마나 가깝게 세계를 몰고 가는지는 어떤 포부 내용이 측정돼야 할 것인지에 대한 기준점이 될 가능성이 클 것이다.

원문에는 또한, 자신들의 약속을 재개하거나 새로운 약속들을 공식화 함에 있어 여러 나라들이 반드시 뒷걸음질을 하지 않도록 하는, “진보성 (누적성)" 의 개념도 포함돼 있다.

결어

현재 상태 그대로, ‘역류방지 틀’ 은 덜한 것을 위한 건 아니며 산발적으로 퍼져나가는 원본의 단편적 토막들을 모아 놓은 것에 더 가깝다.

여러 나라들은 포부가 정확히 언제까지 어떻게 증가돼야 하는지에 대해 의견이 갈리고 있는 상태다. 그러나 이번 주에 열릴 파리에서의 회담은, 기온 상승에 한계를 둘 요량이라면, 더욱 큰 포부를 필요로 한다는 것에는 의심의 여지가 거의 없다.

런던에서 활동하는 두뇌집단인 E3G의 정책 고문인 루이사 개슨은 회담 말미에 참가국들이 그 어떠한 것에 서명을 하든 간에, 모종의 해석이 필요할 가능성이 크다고 카본브맆에 말했다. 이렇게 법으로 정해 놓은 틀은 현실세계의 언어로 번역할 신호로 변형돼야 할 필요가 있을 것이다. 개슨은 다음과 같이 말한다:

“파리 회담은 원본상 안도감을 얻으려는 것 -요주의 국가에서 벗어남으로써- 에 관한 것이지만, 현실로 만들려는 것에 관한 것이기도 하다.”

COP21 PARIS 3 December 2015 12:38

 

Explainer: the ‘ratchet mechanism’ within the Paris climate deal

 

One outcome of the Paris deal is already certain: it will not succeed in limiting temperatures to below 2C.

 

This has been repeated ad infinitum, by studies, by politicians and by observers.

 

Perhaps the most widely quoted figure for the impact of countries’ climate pledges on global temperature is the 2.7C rise calculated by Climate Action Tracker. The World Resources Institute has analysed the numerous other studies that come to similar conclusions.

 

The 2C limit has been enshrined as the aim of UN climate negotiations since 2010 — so if Paris has already failed to achieve it, why is it not already being labelled as a failure?

 

This is where the so-called ratchet mechanism comes in, or the “ambition mechanism”, as some are calling it. This will ensure that actions to deal with climate change become progressively more ambitious over time.

 

What is the ratchet mechanism?

 

This week, countries have started the process of negotiating a 54-page draft text, helped on the way with the input of world leaders who made an appearance on day one to set the direction.

 

But there’s no point in searching the document for the “ratchet” — the word does not even feature once. It is not a self-contained issue within the text, but is scattered throughout the deal, linked with and integrated into other issues.

 

Observer groups, such as Greenpeace, are pushing for a fairly simple structure.

 

In theory, countries would submit new “intended nationally determined contributions” (INDCs) every five years, outlining how much they intend to reduce emissions. Each submission would be more ambitious than the last, namely, ratcheting up.

 

These submissions would then be reviewed to assess their overall impact on stemming the rise of global temperatures. In particular, it will be benchmarked against the long-term goal set up in the text. A weak long-term goal — still a distinct possibility — will mean the ratchet mechanism has to work even harder.

 

With the knowledge gained from this review in mind, countries would then have a “homework” period, where they have the opportunity to make their intended contributions even more ambitious.

 

And, finally, the contributions would be formalised and inscribed in the agreement.

 

But both the details and the overall concept of the ratchet mechanism are expected to be fraught with difficulties during the negotiations in Paris.

 

Jake Schmidt, international programme director at the US-based think-tank Natural Resources Defense Council, tells Carbon Brief that it could be one of the “crunch issues” that countries are still discussing on the final night in Paris.

 

How regularly should countries submit new INDCs?

 

Most countries are rallying around five-yearly cycles. The French and the Chinese recently found common ground on this issue, writing in a bilateral statement that:

 

They support taking stock every five years and in a comprehensive manner of overall progress made towards reaching the agreed long-term goals. The results of this stocktake will inform Parties in regularly enhancing their actions in a nationally determined manner.

 

This means that the next round of INDCs could be submitted as soon as 2020, the year that the agreement comes into force.

 

The idea is that this short time-frame would give countries the opportunity to regularly capture scientific and technological developments in their official targets, as well adjust for any overachievement.

 

What should the reviews review?

 

There are two types of review suggested within the UN draft text.

 

There is an “ex ante” review, which would look at the aggregate impacts of the proposed INDCs. This would give countries the chance to improve their mitigation targets before they are formalised.

 

There is also a “global stocktake”, to which an entire article of the agreement is dedicated. This outlines a process almost exactly like the ex ante review, with the suggestion that it should consider “assessments of the aggregate level of ambition communicated through the proposed nationally determined contributions for the subsequent commitment period in relation to the level of ambition needed”. 

 

Confusing, yes. But this repetition does mean that those pushing for such a review process essentially have two shots at anchoring it in the text.

 

There’s more. The stocktake article also suggests a review of how countries’ existing contributions are being implemented — a process that is also covered in the section of the agreement on transparency. This is another means of ensuring that future commitments are stronger than the current round.

 

According to the Least Developed Countries group, the agreement should cover both kinds of review, starting in 2018/19. Pa Ousman Jarju, minister of environment in The Gambia, said in an interview with the International Institute for Environment and Development:

 

We must also commit to an ex-ante assessment of proposed contributions and commitments as well as an ex-post review of the implementation of these commitments/obligations that is informed by the best available science and other relevant technical, social and economic information.

 

But the more the review allows individual countries’ INDCs to be targeted and potentially criticised, the more opposition it is likely to receive from countries concerned about safeguarding their national sovereignty.

 

Jaco du Toit, climate change officer at WWF, tells Carbon Brief: “Parties are rightfully fearful of what it means to have an ex ante review, as long as they don’t know what the indicators of that review will be.”

 

Should the review just cover mitigation commitments?

 

In theory, the whole Paris agreement should balance mitigation, adaptation and finance.

 

While the concept of the ratchet mechanism is dealt with most comprehensively in the mitigation section, there are also clear references to it in these other areas.

 

The section on adaptation suggests that there should be a stocktake “with a view to increasing the effectiveness of adaptation actions” at regular intervals.

 

Additionally, the section on finance suggests there should be a periodic review of short-term quantified goals of the money to be raised, “based on the needs and priorities identified by developing country Parties”.

 

Linking mitigation, adaptation and finance in this way has multiple advantages.

 

Developing countries could be encouraged to take on more stringent emissions targets if it is clear how much money will be available to help them implement them. An adaptation stocktake could likewise spur greater mitigation ambition in order to avoid increasingly costly and severe climate impacts.

 

India is one of the countries supporting this cross-cutting approach to the ratchet. Ajay Mathur, one of the lead members of India’s negotiating team, told the Business Standard newspaper:

 

What the global stocktake does is see where everyone’s effort collectively takes us. We, therefore, would like that global stock-take be an indicator that provides a measure or signal of what countries need to do more and not just on mitigation, but also on finance, technology.

 

When should the first review be?

 

The key question here is whether the first review should be before or after 2020.

 

The text currently proposes a “facilitative dialogue” in either 2018 or 2019. This would not be part of the binding process set up by the Paris agreement, as this only comes into force in 2020, but it could act as a “trial run”, WWF’s Jaco du Toit tells Carbon Brief.

 

This would provide an opportunity for countries to revise their current INDCs ahead of their formal inscription in 2020, when they will start to be implemented.

 

The formal process could begin some time during the 2020s, although there’s currently no consensus on when, or on whether it would cover proposed INDCs, or those already being implemented, or both.

 

If the latter, then progress happening in the present round of commitments could be used to inform the targets of the subsequent round of proposals — an approach supported by India.

 

India’s Ajay Mathur said that he did not currently envisage a process that would see India revising its 2030 target. He told a press briefing:

 

If you do it [the stocktake] very early in the period, then we wouldn’t have had much experience in seeing how the process is working, but if you do it middle or late, then there is a possibility that we can say, OK, we can do more, because we can see we are achieving what we have promised. At that point in time, a more ambitious, subsequent INDC can be thought about. At the moment, we’re saying it’s beyond 2030. This is far out into the future.

 

What happens when the review has taken place?

 

There is broad consensus that a review process should exist to enhance ambition over time.

 

The difficulty is that different INDCs cover different time periods. Choreographing the process of pledge/review/strengthen therefore becomes nigh-on impossible, even though countries such as the US and India have stressed the desirability of a synchronised approach.

 

For instance, while the US has submitted a target for 2025, most other countries, including India, China and the EU, have a target for 2030.

 

This means that some countries will not necessarily have to think about submitting a new target until the second half of the decade, finding themselves trying to review a commitment they are in the midst of implementing. In-progress targets can be difficult to revise upwards, as in many cases legislation and plans will already be in motion.

 

Todd Stern, US special envoy on climate change, told a press briefing that the process could become more synchronised after 2030. He said:

 

I think countries are increasingly thinking of a five-years review, and two different things might be going on dependent on the country. For the US, each five years we’d be doing a new five-year target. We would hope more and more countries join us in that regard, and certainly in the post-2030 period you would see countries doing actual new targets every five years. But even before that time we would want to see an every-five-year review, so at that review period countries are either putting in a new target, or they’re in the middle of a target period that’s 10 years long and they’re taking another look at their target to see if it ought to be increased.

 

Could countries go backwards?

 

Another key debate at the climate talks in Paris is the issue of the “long term goal”, or how countries turn the international goal of limiting temperature rise to 2C into a measurable reality — for instance, through a target of net-zero emissions or decarbonisation of the economy by a certain year.

 

How close the climate commitments take the world towards this goal will likely be the benchmark against which ambition is measured.

 

The text also includes the notion of “progressivity”, ensuring that nations do not go backwards upon reopening their commitments, or formulating new ones.

 

Conclusion

 

As it stands, the ratchet mechanism is less of a mechanism and more of a sprawling collection of snippets of text.

 

Countries remain divided on how exactly ambition will be increased and by when. But there is little doubt in Paris this week that more ambition is needed if temperature rise is to be limited.

 

Whatever they sign is likely to require some interpretation at the end of the negotiations, Louisa Casson, policy advisor at London-based think-tank E3G, tells Carbon Brief. This legal mechanism will need to be transformed into a signal that will translate into the language of the real world. She says:

 

It’s about getting the hooks in the text, but also about making it a reality.

[기사/사진: CaebonBrief]